Ποδηλατόδρομοι: ξεκάθαρη η ανάγκη

επέκτασης, θολό το νομικό πλαίσιο

Γράφει ο Γιώργος Φιλτσόγλου, Νομικός

Από τον φετινό Μάρτιο έως και σήμερα η ζωή και η καθημερινότητά μας έχουν, αδιαμφισβήτητα, αλλάξει. Δυστυχώς, ως επί το πλείστον, προς το χειρότερο. Ωστόσο, ακόμα και μέσα σε αυτή τη ζοφερή κατά τα άλλα πραγματικότητα, υπάρχουν πάντα ευκαιρίες για ανάπτυξη και βελτίωση της ποιότητας ζωής μας. Για παράδειγμα, έρευνες έχουν δείξει ότι στα μεγάλα αστικά κέντρα έχει μειωθεί αισθητά η ρύπανση, ενώ πλέον κάθε Δήμος έχει τη δυνατότητα να προβεί σε έκτακτες πεζοδρομήσεις. Με τις πεζοδρομήσεις αυτές οι πολίτες μπορούν να απολαμβάνουν έναν περίπατο ή κάποια άλλη δραστηριότητα στην “καρδιά” της πόλης, ενώ παράλληλα αποφεύγεται ο συνωστισμός και η ενόχληση από τα αυτοκίνητα.

Ο Δήμος Δράμας φαίνεται ότι έχει αξιοποιήσει το νομοθετικό πλαίσιο και έχει προβεί σε πεζοδρόμηση τόσο επί της πλατείας ελευθερίας, όσο και στην περιοχή της “Ανάπλασης”. Αν κρίνουμε από τους δεκάδες πολίτες που ξεχύνονται κάθε απόγευμα στη δεύτερη περιοχή, το μέτρο μάλλον έχει θετικό αντίκτυπο. Ταυτόχρονα δε, δεν έχει δημιουργηθεί ιδιαίτερο πρόβλημα στην κυκλοφορία, καθώς τα σχετικά λίγα αυτοκίνητα μπορούν να αξιοποιήσουν εναλλακτικές οδούς. Τη θέση των οδηγών έχουν πάρει τώρα, μεταξύ άλλων, ποδηλάτες κάθε ηλικίας, που εκμεταλλεύονται την οδό σε όλο το πλάτος της και δεν περιορίζονται στους στενούς ποδηλατόδρομους που αυτή διαθέτει. Έστω και υπό αυτές τις συνθήκες, οι πολίτες αρχίζουν να εκτιμούν τις δυνατότητες του ποδηλάτου, ως μέσου εκγύμνασης και χαλάρωσης.

Με αφορμή την παραπάνω εξέλιξη θεωρούμε πως πρέπει να ξεκινήσει μια δημόσια συζήτηση για την επέκταση του δικτύου των ποδηλατοδρόμων, όχι μόνο στη Δράμα, αλλά και σε όλη την Ελλάδα. Είναι γεγονός ότι στην Ελλάδα διαθέτουμε ένα από τα μικρότερα δίκτυα ποδηλατοδρόμων στην Ευρώπη, ενώ αντίστοιχα μικρός είναι και ο αριθμός τακτικών χρηστών του ποδηλάτου. Ταυτόχρονα όμως τα οφέλη από τη χρήση αυτού του μεταφορικού μέσου στην αναβάθμιση της ποιότητας ζωής των κατοίκων είναι τόσα πολλά, ώστε η παραμέλησή του να γεννάει εύλογες απορίες. Ίσως ένα ισχυρό κίνητρο για τους υπεύθυνους, ώστε να λάβουν στα σοβαρά το ποδήλατο και το δίκτυο των ποδηλατοδρόμων, θα ήταν η ύπαρξη ενός νομοθετικού πλαισίου που να επέβαλε τη χρήση ποδηλάτου υπό την απειλή κυρώσεων. Υπάρχει όμως τέτοιου είδους νομοθετικό πλαίσιο;

Ξεκινώντας την αναζήτησή μας στα εσωτερικά νομοθετικά κείμενα, βλέπουμε ότι το άρθρο 24 παρ.1 του ελληνικού Συντάγματος ορίζει: “Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος είναι υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός”, ενώ αμέσως μετά τονίζεται η υποχρέωση του κράτους να λαμβάνει μέτρα για τη διαφύλαξη του περιβάλλοντος στο “πλαίσιο της αρχής της αειφορίας”. Στο εν λόγω άρθρο θεσπίζεται το λεγόμενο “δικαίωμα στο περιβάλλον”. Πιο συγκεκριμένα, οι πολίτες έχουν την αξίωση απέναντι στο κράτος για αποχή από οποιαδήποτε βλαπτική για το περιβάλλον ενέργεια, ενώ το κράτος υποχρεώνεται ρητά να λαμβάνει μέτρα για την προστασία του. Στο πλαίσιο προστασίας εντάσσεται τόσο το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον (βλ δάση, άγρια ζωή, μνημεία) όσο και το οικιστικό περιβάλλον (βλ χωροταξική οργάνωση της πόλης). Σύμφωνα με την ερμηνεία του άρθρου, το κράτος θα πρέπει να εξασφαλίζει τη λεγόμενη βιώσιμη ανάπτυξη, ενώ ρητά μνημονεύεται και η αρχή της αειφορίας. Αυτό σημαίνει ότι τα μέτρα που λαμβάνονται θα πρέπει να στοχεύουν σε ισόρροπη ανάπτυξη, χωρίς κατασπατάληση των φυσικών πόρων, ώστε να μπορούν και οι επόμενες γενιές να απολαμβάνουν αγαθά ίδιας και καλύτερης ποιότητας από τις προηγούμενες. Σε καμία μάλιστα περίπτωση δεν θα πρέπει να επέρχεται χειροτέρευση του επιπέδου ζωής των πολιτών, ούτε υποβάθμιση του φυσικού ή οικιστικού περιβάλλοντος, διότι κάτι τέτοιο θα προσέβαλε το λεγόμενο “περιβαλλοντικό κεκτημένο”.

Στο παραπάνω συνταγματικό πλαίσιο θα μπορούσε ίσως να στηριχθεί η απαίτηση για ανάπτυξη του δικτύου των ποδηλατοδρόμων. Γνωρίζουμε ότι το ποδήλατο εκπέμπει μηδενικούς ρύπους στο περιβάλλον, ενώ η χρήση του για όλες τις μικρές αστικές μετακινήσεις αντί του αυτοκινήτου θα επέφερε μεγάλη εξοικονόμηση πόρων τόσο στα νοικοκυριά ξεχωριστά, όσο και στην ευρύτερη κοινότητα. Παράλληλα η ποδηλασία και το περπάτημα θα βελτίωναν την υγεία στην κοινότητα, ενώ θα συνέβαλαν και στη μείωση της χρήσης ρυπογόνων μηχανοκίνητων μέσων στις καθημερινές μετακινήσεις. Υπό αυτές τις συνθήκες αναμφισβήτητα θα προωθούνταν η βιώσιμη ανάπτυξη και η προστασία του φυσικού, αλλά και οικιστικού πλούτου. Αντιθέτως, η μη χρήση ποδηλάτου αναπόφευκτα θα οδηγήσει σε αύξηση της ανάγκης για χρήση αυτοκινήτου, ακόμα και για πολύ μικρές μετακινήσεις, με ό,τι αυτό συνεπάγεται για το περιβαλλοντικό κεκτημένο και την υποχρέωση του κράτους για προαγωγή της αρχής της αειφορίας. Η ποδηλασία όμως ως τρόπος μετακίνησης, αλλά και ως τρόπος ζωής δεν μπορεί να προαχθεί σε ένα δίκτυο που έχει σχεδιαστεί αποκλειστικά για αυτοκίνητα και δεν σέβεται τις ανάγκες του ποδηλάτη για γρήγορη και ασφαλή μετακίνηση. Πόσοι πολίτες, ακόμη και σε μια σχετικά ήσυχη πόλη όπως η Δράμα, θα επέλεγαν το ποδήλατο για τις μετακινήσεις τους στο κέντρο, όταν γνωρίζουν ότι δεν υπάρχει δρόμος που να τους προστατεύει, αλλά είναι υποχρεωμένοι να κινούνται ανάμεσα στα αυτοκίνητα; Τα “ασφαλή” σημεία, όπου υπάρχει ποδηλατόδρομος είναι συνήθως ελάχιστα και δεν δύνανται να εξυπηρετήσουν τις καθημερινές ανάγκες στο κέντρο των πόλεων. Ακόμα και σε πόλεις με σχετικά μεγάλο δίκτυο ποδηλατοδρόμων απουσιάζει εκείνη η υποδομή, ώστε να γίνεται ευρεία χρήση από πολλούς πολίτες ταυτόχρονα (βλ πλατιοί  ποδηλατόδρομοι, σημάνσεις για την κυκλοφορία, θέσεις στάθμευσης). Ο στόχος της βιώσιμης ανάπτυξης μέσω της χρήσης ποδηλάτου μπορεί να επιτευχθεί λοιπόν μόνο με ένα σύγχρονο, ασφαλές και εκτεταμένο δίκτυο ποδηλατοδρόμων.

Αν χρησιμοποιήσουμε τον ίδιο συλλογισμό, νομικό επιχείρημα για την επέκταση του δικτύου των ποδηλατοδρόμων μπορούμε να αντλήσουμε και από το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος. Στο συγκεκριμένο σημείο γίνεται λόγος για την χωροταξική διαμόρφωση και ανάπτυξη της Χώρας. Συγκεκριμένα, το κράτος υποχρεούται κατά τον χωροταξικό σχεδιασμό να λαμβάνει υπόψη τη λειτουργικότητα των οικισμών και την εξυπηρέτηση των αναγκών του κοινωνικού συνόλου, εξασφαλίζοντας ένα ικανοποιητικό επίπεδο διαβίωσης. Το επίπεδο διαβίωσης συνδέεται άρρηκτα και με τις μετακινήσεις των κατοίκων εντός ενός οικισμού. Οι καθημερινές μετακινήσεις στην κοινότητα επομένως πρέπει να πραγματοποιούνται με τέτοιον τρόπο, ώστε να καθιστούν την πόλη λειτουργική. Μια λειτουργική πόλη, όπου δεν απαιτείται ιδιαίτερη δαπάνη ενέργειας για τις μετακινήσεις και την εξυπηρέτηση των πολιτών είναι σαφώς πιο κοντά στο πρότυπο της βιώσιμης ανάπτυξης και προστασίας του περιβάλλοντος.

Νομικό Έρεισμα για την επέκταση του δικτύου των ποδηλατοδρόμων μπορούμε να βρούμε και στα Διεθνή Κείμενα. Ήδη η Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης στις διατάξεις γενικής εφαρμογής κάνει λόγο για πολιτικές και δράσεις της ΕΕ με στόχο την αειφόρο ανάπτυξη (άρθρο 11), ενώ αντίστοιχη πρόβλεψη για την προστασία του Περιβάλλοντος βρίσκουμε και στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ (άρθρο 37). Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει εκδώσει επίσης μια σειρά Γνωμοδοτήσεων, δηλαδή κειμένων χωρίς ισχύ κανόνα δικαίου. Ήδη από το 2013 η Επιτροπή των Περιφερειών, στη γνωμοδότησή της για το “7ο Πρόγραμμα δράσης της ΕΕ για το περιβάλλον” χρίζει τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως αρμόδιους να προχωρήσουν σε εκείνες τις ρυθμίσεις, οι οποίες θα προάγουν την προστασία του περιβάλλοντος. Ιδιαίτερη αναφορά γίνεται στον βιώσιμο αστικό σχεδιασμό, αυτόν που θα προάγει την αρχή της αειφορίας, θα συμβάλει στην εξοικονόμηση πόρων και θα αντιμετωπίζει το περιβαλλοντικό πρόβλημα στην πηγή. Αυτός ο αστικός σχεδιασμός, σύμφωνα με την Επιτροπή πρέπει να περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, και τους ποδηλατόδρομους. Μάλιστα προτείνεται και αυξημένη χρηματοδότηση από την ΕΕ για την υλοποίηση αυτού του σχεδίου. Στο ίδιο πλαίσιο κινείται και η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή. Με τη γνωμοδότησή της για το πρόγραμμα “Καθαρός Αέρας” για την Ευρώπη, τονίζει τη σημασία της ποιότητας του αέρα για την υγεία των Ευρωπαίων Πολιτών. Ανάμεσα στις δράσεις που προτείνει η Επιτροπή για τη βελτίωση της ποιότητας του αέρα περιλαμβάνεται ρητά και η ανάπτυξη δικτύου ποδηλατοδρόμων, με συντονισμένη δράση σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ. Το εκτεταμένο δίκτυο ποδηλατοδρόμων συμπεριλαμβάνεται και στο σχέδιο προς τον μεγαλόπνοο στόχο του μηδενικού ενεργειακού αποτυπώματος το 2050, όπως αναφέρεται στην ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

Συμπερασματικά, αν αναζητήσουμε σχολαστικά τόσο τα ελληνικά κείμενα, όσο και τα ευρωπαϊκά, θα βρούμε σίγουρα επιχειρήματα για να υποστηρίξουμε την επέκταση του δικτύου των ποδηλατοδρόμων στην Ελλάδα. Ωστόσο, όλα αυτά τα κείμενα παρουσιάζουν ιδιαίτερα προβλήματα. Από τη μια μεριά, το άρθρο 24 του Συντάγματος έχει πολύ μεγάλη ισχύ ως κανόνας δικαίου, αλλά είναι αρκετά αόριστο. Ο Συνταγματικός Νομοθέτης έχει δώσει δηλαδή τις κατευθύνσεις, αλλά δεν έχει εξειδικεύσει τις έννοιες της βιώσιμης ανάπτυξης, ούτε προτείνει στη διοίκηση πρακτικές και μέτρα για να υλοποιηθεί η συνταγματική επιταγή. Μόνο μέσω μιας ερμηνευτικής διαδικασίας, όπως παραπάνω αναλύσαμε, μπορεί κάποιος να συνδέσει την απαίτηση για προστασία του περιβάλλοντος με την ανάγκη για επέκταση του δικτύου των ποδηλατοδρόμων. Εφόσον όμως μια τέτοια ερμηνεία δεν έχει καταγραφεί ως νομικό κείμενο, η διοίκηση δεν δεσμεύεται από το νόμο για επέκταση του δικτύου των ποδηλατοδρόμων. Ίσως μια ώθηση στο νομοθέτη θα μπορούσαν να δώσουν τα δικαστήρια, και πρωτίστως το Συμβούλιο της Επικρατείας εκδίδοντας σχετική απόφαση, ύστερα από αίτηση ενδιαφερόμενων πολιτών. Σε αυτή την περίπτωση όμως οι δικαστές εύκολα θα μπορούσαν να επικριθούν, λόγω της παρέμβασής τους στο νομοθετικό έργο, αν αρχικά ξεπερνούσαν τον σκόπελο του εννόμου συμφέροντος. Επικρατεί συνεπώς μια δικαιολογημένη διστακτικότητα. Η ίδια αοριστία διέπει και τη Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά και τον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων.

Από την άλλη μεριά, τα υπόλοιπα ευρωπαϊκά κείμενα παρουσιάζουν πρόβλημα ισχύος. Ενώ αναφέρονται ρητά στους ποδηλατόδρομους και στην ανάγκη να ενταχθούν στον αστικό σχεδιασμό, δεν συνιστούν κανόνες δικαίου ώστε να υποχρεώσουν τα κράτη να αναλάβουν δράση. Η Ευρώπη, στον τομέα του δικτύου ποδηλατοδρόμων, περιορίζεται ακόμα σε γνωμοδοτήσεις και διακηρύξεις. Εκφράζει δηλαδή μια άποψη και προτείνει έναν σχεδιασμό, χωρίς όμως να τον επιβάλει στα κράτη. Με δεδομένο ότι η Ελλάδα αρκετές φορές αργεί να υλοποιήσει μέτρα που περιλαμβάνονται σε δεσμευτικά κείμενα της ΕΕ, (βλ οδηγίες, κανονισμούς), φανταζόμαστε πόση σημασία θα αποδώσει σε μη δεσμευτικά κείμενα.

Απαντώντας λοιπόν στο ερώτημα που θέσαμε μερικές πριν μερικές παραγράφους, δεν υπάρχει αυτή τη στιγμή κάποιο γνωστό σε εμάς εγχώριο ή Διεθνές Κείμενο, που να υποχρεώνει τη χώρα μας να συμπεριλάβει στον αστικό της σχεδιασμό εκτεταμένο δίκτυο για χρήση από ποδηλάτες, υπό την απειλή κυρώσεων και προστίμων. Αυτό όμως δεν πρέπει να προκαλεί εφησυχασμό στη διοίκηση, και ειδικά στους ΟΤΑ, τους οποίους η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει χρίσει αρμόδιους. Οι Δήμοι καλούνται να εντάξουν στα πλάνα και στους προϋπολογισμούς τους από τώρα την επέκταση των ποδηλατοδρόμων, ώστε να είναι προετοιμασμένοι, όταν στο μέλλον εκδοθεί κάποια σχετική Οδηγία από την ΕΕ. Η έκδοση δεσμευτικού κειμένου είναι πολύ πιθανή, αν διαπιστωθεί ότι ο στόχος του μηδενικού ενεργειακού αποτυπώματος το 2050 απομακρύνεται πολύ. Αν περιμένουμε όμως πρώτα την Ευρώπη να δράσει, δεδομένης της ταχύτητας συμμόρφωσής μας, ίσως είναι πολύ αργά…